郝成

　　編者按/作為黨內(nèi)監(jiān)督主要手段之一的中國(guó)共產(chǎn)黨中央巡視制度，在建立十余年之后，伴隨著中共十八大之后的反腐高潮，成為中央反腐行動(dòng)的利劍。改革之后的中央巡視制度，因中紀(jì)委的高調(diào)姿態(tài)和較之以前更加透明的做法，也為社會(huì)大眾所周知。兩年來，十幾個(gè)巡視組奔赴各個(gè)省份和一些央企、事業(yè)單位，所到之處均引起當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)的震動(dòng)和群眾的熱烈響應(yīng)和期許。而從目前的反腐成績(jī)單來看，雖然更多細(xì)節(jié)仍不為人知，但巡視制度所起的作用毋庸置疑。這一系列變化被專家認(rèn)為是黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)一步制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志。對(duì)于任務(wù)艱巨的反腐大業(yè)而言，這或許只是一個(gè)開始。

　　一線調(diào)查

　　解密中央巡視組

　　以發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾為主要任務(wù)的中央巡視組，在完成本年度第一輪巡視并“曬賬單”后，隨即將對(duì)上海、四川、浙江等十個(gè)省區(qū)市開展常規(guī)巡視——至此，十八大以來，我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。而兩年四輪巡視中，除了地方外，另包括15個(gè)國(guó)企、事業(yè)單位、院校。

　　“哪里問題集中就巡視哪里，誰(shuí)問題突出就巡視誰(shuí)，巡視過后再殺個(gè)回馬槍，給黨員干部以警示，發(fā)揮更大威懾力。”7月16日，在2014年中央第二輪巡視工作動(dòng)員部署會(huì)上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)王岐山強(qiáng)調(diào)，巡視組要繼續(xù)發(fā)揮“利劍作用”。

　　利劍之下，效果卓然。不過民間、學(xué)界仍有更多期待——面對(duì)反腐壓力，巡視工作在遏制腐敗蔓延勢(shì)頭之外，更應(yīng)產(chǎn)生反腐的長(zhǎng)效作用。因此，其轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新帶來的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)被充分總結(jié)并借鑒到反腐思路中去。

　　誰(shuí)持利劍

　　巡視，中國(guó)自古有之，研究者認(rèn)為漢武帝時(shí)就已實(shí)現(xiàn)制度化。歷代巡視內(nèi)容主要為“考核吏治”。于文藝作品中，則被符號(hào)化為“欽差”和“尚方寶劍”。

　　當(dāng)前備受關(guān)注的中央巡視工作，起始于1996年，當(dāng)年中央紀(jì)委第六次全會(huì)中，決定“選派部級(jí)干部到地方和部門巡視”。2003年，中央批準(zhǔn)成立在中紀(jì)委、中組部設(shè)立巡視組和巡視工作辦公室，并頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，巡視被確定為黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度之一，這被認(rèn)為是中央巡視工作全面展開并制度化的開始。

　　2004年，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》。同年，全國(guó)省級(jí)黨委積極響應(yīng)，陸續(xù)設(shè)立了121個(gè)巡視機(jī)構(gòu)。從而形成了一張從中央到地方覆蓋全黨的黨內(nèi)巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。時(shí)任中紀(jì)委負(fù)責(zé)人宣布將用5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)31個(gè)省區(qū)的巡視。

　　2007年，巡視制度被首次寫進(jìn)黨章。2009年，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》發(fā)布實(shí)施，同年這一巡視組正式更名為中央巡視組。

　　十年的制度化步伐之外，則是一連串“成績(jī)”：2006年9月，山西省委原副書記侯伍杰以受賄罪被判11年；2007年12月，天津市人民檢察院原檢察長(zhǎng)李寶金因受賄罪和挪用公款罪一審被判處死緩；2008年4月，中共中央政治局原委員、上海市委原書記陳良宇一審被判處有期徒刑18年、青島市委書記杜世成被判處無期徒刑等腐敗大案要案，最初線索來源都與巡視工作有關(guān)。

　　歷史成績(jī)輝煌，制度漸趨完善，如果說這是對(duì)中央巡視組過去的總結(jié)，那么過去一年多時(shí)間中，一個(gè)個(gè)老虎在巡視結(jié)束后不久即被揪出，無論數(shù)量還是級(jí)別，都大大超越過去的那份“成績(jī)單”。更為明顯的是，相比于此前“五年走遍全國(guó)”的節(jié)奏，現(xiàn)在則變?yōu)閮赡曜弑槿珖?guó)——本年度第二輪巡視之后，全國(guó)31個(gè)省區(qū)將實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

　　高效、出成績(jī)背后，則是一系列的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。在中央黨校中共黨史教研部主任謝春濤看來，這種轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新首先體現(xiàn)在巡視組自身構(gòu)成上。

　　“過去，我們看到的人員是相對(duì)固定的，哪個(gè)組就巡視哪幾個(gè)省。但現(xiàn)在都不確定，組長(zhǎng)是一次一授權(quán)的，去的地方也和組長(zhǎng)的履歷毫無關(guān)聯(lián)。而且巡視組被要求只去發(fā)現(xiàn)問題，要盡可能在巡視過程中不發(fā)表意見，不干預(yù)地方工作�！敝x春濤認(rèn)為，這種人事上的靈活化和權(quán)限上的明確化，讓巡視組更加專注于巡視工作本身。

　　“巡視組組長(zhǎng)不是‘鐵帽子’，一次一授權(quán)。”2013年6月，王岐山在中央巡視工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議上的這一決定，隨即成為規(guī)則。在之后的巡視組組長(zhǎng)任命中，人們發(fā)現(xiàn)，不僅一次一授權(quán)，并有嚴(yán)格的回避制度——被任命為組長(zhǎng)的人，要與被巡視對(duì)象毫無交集。且一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(jí)(正職)官員中選任。

　　據(jù)中紀(jì)委信息，這些人來自中央建立的組長(zhǎng)庫(kù)，但目前尚未有信息說明這一組長(zhǎng)庫(kù)如何建立。

　　“從舊有的監(jiān)督力量來看，數(shù)量眾多的本單位、本地區(qū)紀(jì)檢部門，之所以受地方牽制較多，未能更好發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督作用，也與其人員配置有關(guān)。”中共中央黨校黨建教研部教授張希賢指出，持巡視利劍者，目前來看似乎必須是被巡視對(duì)象的“陌生人”，中央巡視組人事任命的這一特點(diǎn)，實(shí)則體現(xiàn)了一種從“自律”向“他律”轉(zhuǎn)變的監(jiān)督思路，即形成組織的、科學(xué)的“他律” ，防止巡視組權(quán)力個(gè)人化。

　　劍指何方

　　高效還來自于巡視工作的目標(biāo)聚焦——相比于早年的巡視工作，十八大以來，巡視的目標(biāo)更多指向“找出老虎和蒼蠅”，這意味著更強(qiáng)調(diào)反腐的效用�，F(xiàn)在已經(jīng)展現(xiàn)在公眾面前的反腐成績(jī)單也恰證實(shí)了這一點(diǎn)。這也正是新一屆黨中央所一再?gòu)?qiáng)調(diào)的。

　　也因此，中央巡視組的“一個(gè)中心”即以為黨風(fēng)廉政建設(shè)為中心，四個(gè)著力點(diǎn)(任務(wù))則為：一是要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題；二是要著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問題；三是著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在對(duì)涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對(duì)意見、搞“上有政策、下有對(duì)策”等違反政治紀(jì)律的問題；四是著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、違規(guī)提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題。

　　這四個(gè)著力點(diǎn)，也均出現(xiàn)在從去年以來的三輪巡視后的反饋內(nèi)容中，進(jìn)一步驗(yàn)證著不偏題、不跑題的巡視指向，而王岐山強(qiáng)調(diào)的“哪里問題集中就巡視哪里”，則被專家理解為要進(jìn)一步做強(qiáng)專項(xiàng)巡視的信號(hào)——相比于常規(guī)巡視，專項(xiàng)巡視顯然有著更為清晰的指向和目標(biāo)性。而從今年已經(jīng)進(jìn)行的專項(xiàng)巡視來看，其耗時(shí)要比普通巡視更短。

　　聯(lián)系2013年7月中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任張本平在接受媒體采訪時(shí)透露的信息及《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》，可以確定，未來五年，中央巡視組仍以發(fā)現(xiàn)問題為主要任務(wù)，那么在今年底常規(guī)巡視覆蓋全國(guó)后，專項(xiàng)巡視可能會(huì)更多出現(xiàn)。屆時(shí)目標(biāo)更明確之下，巡視工作是否會(huì)出現(xiàn)加速度，從而帶來反腐加速度，這令公眾充滿期待。

　　目前讓公眾驚嘆的高效，被媒體總結(jié)為：用兩個(gè)月巡視，隨即反饋，繼而查處。但事實(shí)上，根據(jù)巡視工作的五步走程序，這一高效背后或許另有一番復(fù)雜。

　　“組長(zhǎng)任命上強(qiáng)調(diào)沒有交集，那么被調(diào)查對(duì)象一定程度上說是陌生的，但又要在兩個(gè)月內(nèi)巡視發(fā)現(xiàn)問題，而且還有組長(zhǎng)責(zé)任制在督促，那只能說明前期的巡視準(zhǔn)備工作是充分的�！睆埾Ｙt分析認(rèn)為，五步程序中第一部“巡視準(zhǔn)備”尤為重要。

　　據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站的信息，這項(xiàng)準(zhǔn)備被描述為：向中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)和中央組織部、審計(jì)署、國(guó)家信訪局等了解被巡視地區(qū)、單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況，研究制定巡視工作方案，向被巡視地區(qū)、單位印發(fā)巡視通知等。

　　此外，張希賢分析，從前面三輪巡視觀察，其中不少問題為經(jīng)濟(jì)問題，這可能還需要巡視組在人員配備上保障專業(yè)化，以便更為高效地從線索中確定問題所在。

　　工作程序的第二步，則是巡視了解。即向被巡視地區(qū)、單位通報(bào)巡視目的和任務(wù)，公布巡視組監(jiān)督的范圍、工作安排和聯(lián)系方式，通過各種渠道了解被巡視地區(qū)、單位存在的問題。

　　這是最為核心的內(nèi)容，也或許是最艱難的部分。早年，原中央紀(jì)委、中央組織部第二巡視組組長(zhǎng)祁培文曾向外界透露，有一次他在某省巡視，有人給他寫信，第一句話就是“這個(gè)地方?jīng)]你做的事，玩一玩回去吧！你要是不回去，沒有好下場(chǎng)！”

　　這種極端的情形似乎沒有出現(xiàn)在去年以來的巡視工作中，但河南省一些基層官員到中央巡視組駐地周邊“截訪”的行為，亦被專家認(rèn)為是其背后一種守護(hù)地方共同利益的反映。網(wǎng)友則直呼此舉有公然對(duì)抗中央嫌疑，建議延長(zhǎng)巡視組在河南巡視了解的時(shí)間。

　　何以震懾

　　作為去年第一輪巡視對(duì)象，江西的官員曾坦誠(chéng)盼巡視組早點(diǎn)返京，不過，巡視結(jié)束后兩個(gè)月，江西省人大常委會(huì)副主任、省總工會(huì)主席陳安眾，江西省副省長(zhǎng)姚木根、江西省委常委趙智勇相繼落馬。

　　應(yīng)“巡”落馬的例子出現(xiàn)在絕大多數(shù)被巡視對(duì)象地，以2013年兩輪巡視的11個(gè)地區(qū)為例，除了吉林外，每個(gè)地區(qū)均有大老虎被查。且有的目前已經(jīng)被判刑。應(yīng)“巡”落馬，是公眾對(duì)中央巡視工作成效最為直觀的感受。

　　在中紀(jì)委圖示中，第二步的“巡視了解”程序中，則形象地列舉了9種工作方法：(一)聽取被巡視地區(qū)、單位黨委(黨組)的工作匯報(bào)和有關(guān)部門的專題匯報(bào)；(二)根據(jù)工作需要列席被巡視地區(qū)、單位的有關(guān)會(huì)議，列席被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會(huì)和述職述廉會(huì)；(三)受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員問題的來信、來電、來訪等；(四)召開聽取意見座談會(huì)；(五)與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾個(gè)別談話；(六)調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會(huì)議記錄等資料；(七)對(duì)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查；(八)以適當(dāng)方式對(duì)被巡視地區(qū)、單位的下屬單位或者部門進(jìn)行走訪調(diào)研；(九)對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)或者特別重要問題的了解，可以商請(qǐng)有關(guān)職能部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助。

　　細(xì)解這九種工作方法，不難發(fā)現(xiàn)，除了公開、覆蓋面廣的特點(diǎn)外，更有強(qiáng)調(diào)證據(jù)和專業(yè)化的特點(diǎn)，這從某種程度上解釋了巡查之后為何在兩三個(gè)月內(nèi)即有官員落馬——巡視組雖然重在發(fā)現(xiàn)問題，但注重證據(jù)的工作方式，讓問題在被轉(zhuǎn)交有關(guān)部門后，能夠保證迅速被查處。

　　第二步程序中還要求巡視組在巡視期間，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法等問題，及時(shí)向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。證據(jù)、效率，或許正是應(yīng)“巡”落馬現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因。

　　程序中第三步巡視匯報(bào)，則指巡視了解結(jié)束后，巡視組要向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況，主要反映巡視發(fā)現(xiàn)的問題、提出意見建議。

　　程序第四步的巡視反饋，則要求巡視組向被巡視地區(qū)、單位反饋巡視發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改的意見建議。且要求反饋工作應(yīng)體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的精神，嚴(yán)肅認(rèn)真，形成震懾。

　　“何以震懾？就是把反饋情況公布出來，經(jīng)媒體報(bào)道后，社會(huì)都知道了，那你改不改？怎么改？全社會(huì)都在盯著呢，這，不僅是震懾，更是一種監(jiān)督。相應(yīng)的追責(zé)除了具體的人之外，一些具有普遍性的問題，黨委、紀(jì)委是要擔(dān)責(zé)的。”張希賢稱。

　　程序的最后一步則為移交督辦：即巡視組對(duì)中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定的事項(xiàng)，依據(jù)干部管理權(quán)限和歸口管理、各司其職的原則，分別移交中紀(jì)委、中組部有關(guān)部門或中央有關(guān)職能部門處理并及時(shí)督辦。對(duì)被巡視地區(qū)、單位的整改情況，以適當(dāng)方式開展監(jiān)督檢查。

　　目前來看，去年被巡視地區(qū)均已發(fā)布相應(yīng)整改進(jìn)展情況，有分析認(rèn)為， 這或許還要等“殺個(gè)回馬槍”來驗(yàn)證這些發(fā)布信息的真?zhèn)巍?/P>

　　“總體而言，是一種科學(xué)的方法和良性的循環(huán)，前期有人員上的保障，有充分的準(zhǔn)備，有明確的目標(biāo)，巡視中公開接收公眾反映問題，結(jié)束后按照情況，一部分移交黨紀(jì)國(guó)法處置，一部分公布給社會(huì)，要求被巡視對(duì)象整改，從而保證了群眾的參與度，也促成了社會(huì)監(jiān)督的形成�！睆埾Ｙt稱，考慮到目前的巡視制度和方法仍在創(chuàng)新過程及實(shí)踐中，相信今后這一黨內(nèi)監(jiān)督制度還會(huì)有更佳表現(xiàn)。

　　對(duì)于巡視工作，作為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的王岐山，則在持續(xù)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和決心的同時(shí)，也不斷強(qiáng)調(diào)著創(chuàng)新，顯然，這一制度還將有改進(jìn)和升級(jí)。